徐一雯/正确解读法律是依法行政的基础

徐一雯

【案情】2011年年底杭州某餐饮娱乐有限公司（以下简称娱乐公司）为在杭城新建的某大型文化广场地下一层开办歌舞娱乐场所，向杭州市某城区主管行政机关提出设立歌舞娱乐场所的行政许可申请。该单位接受申请后，对拟设立的娱乐场所进行了勘察，认为娱乐场所位于广场A区2号地下一层，地上一层为科技馆与博物馆；且根据广场建设单位的竣工验收报告显示，科技馆与自然博物馆AB区同属一幢建筑物。根据国务院《娱乐场所管理条例》第7条第一款之规定：“娱乐场所不得设立在下列地点：（一）居民楼、博物馆、图书馆和被核定为文物保护单位的建筑物内”，该区行政主管部门认为某公司提出的行政许可申请事项不符合行政许可前提条件，做出了不予行政许可决定。

娱乐公司因不服该决定，于2012年1月30日向上级行政主管部门申请行政复议，上级行政主管部门于2012年2月2日受理复议申请，并于2012年3月26日作出《行政复议决定书》。认定：“……从《西湖文化广场建设单位竣工验收报告》看：单位工程名称为“西湖文化广场科技馆与自然博物馆A B区”，建筑层数为“地下二层、地上六层”，建筑面积为“74868平方米”，表明“西湖文化广场科技馆与自然博物馆A B区位于同一幢建筑物”，并以此为由维持原不予行政许可的决定。                                    

娱乐公司认为，行政机关不予行政许可的决定于法无据，遂向法院提起行政诉讼。在案件审理过程中，双方经协商，最终以娱乐公司进行公司名称变更重新提出申请，文广局予以行政许可，娱乐公司向法院申请撤诉而了结。

【点评】本案的焦点在于：1、西湖文化广场A区科技馆与B区自然博物馆是否位于同一幢建筑物？2、国务院《娱乐场所管理条例》第7条第一款“娱乐场所不得设立在下列地点：（一）居民楼、博物馆、图书馆和被核定为文物保护单位的建筑物内”的规定应当如何准确理解？

行政主管部门在作出不予许可的行政决定时，存在以下两方面的错误：

其一、越权行政，将不同幢建筑物认定为同一幢建筑物。建设工程项目的建筑物幢数是规划条件之一，依法应由规划部门审批确定，并以规划部门核发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》内容为准。根据（2003）年浙规建证0100742号《中华人民共和国建设工程规划许可证》载明：该文化广场建筑物幢数分为A、B、C、D、E共5幢，实际施工建造也是A、B、C、D、E共5幢，根据规划部门验收合格证显示：验收的同样也是这样的5幢建筑物。因此，相关行政许可主管部门擅自将两幢建筑物认定为一幢建筑物的决定不仅与事实不符，更系超越自身职权范畴的违法行政行为；

其二，错误解读了相关条例的规定。国务院《娱乐场所管理条例》第7条第一款规定：“娱乐场所不得设立在下列地点：（一）居民楼、博物馆、图书馆和被核定为文物保护单位的建筑物内...”文化部《关于〈娱乐场所管理条例〉贯彻执行中若干问题的意见》第二条也明确规定：“新批准的娱乐场所不得设立在居民住宅楼内（含商住两用楼），不得设立在博物馆、图书馆内和被核定为文物保护单位的建筑物内...”。本案中，娱乐公司申请设立娱乐场所的位置，既不处于居民住宅楼内，也不处于图书馆、博物馆内，甚至不在博物馆所处的整幢建筑物内。相关行政主管部门错误理解了“内”的内涵，将其理解为“附近”，致使因对法条的理解错误而做出了错误的行政许可决定。

 

作者单位：浙江南方中辰律师事务所

徐一雯律师

【编者的话】当依法治国已成为治国基本方略的时候，行政机关依法行政能力就成为检验我国是否己具备建设法治国家基本要素的重要方面。依法行政的能力包括主观上是否能以公开、公正、公平的原则实施行政行为，也包括客观上是否具备正确理解法条、严格遵守法定程序的能力。在大力反腐倡廉的同时，我们也不能忘记，要采取有效措施切实提升行政机关依法行政的实践能力。

 

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